全面推進(jìn)鄉村振興的困難：“缺地”勝過(guò)“缺錢(qián)”

全面推進(jìn)鄉村振興最缺的要素是什么？面對這樣的問(wèn)題，估計很多人都會(huì )說(shuō)缺資本，當然也缺人才、缺技術(shù)，但很少有人會(huì )說(shuō)缺土地。在經(jīng)典的經(jīng)濟學(xué)教科書(shū)里，土地、資本、勞動(dòng)力被看作是最基本的生產(chǎn)要素，后來(lái)的內生增長(cháng)理論才把技術(shù)、知識、制度等新要素納入進(jìn)來(lái)。如果從土地、資本、勞動(dòng)力三要素來(lái)說(shuō)，顯然農村地區經(jīng)濟發(fā)展最為缺乏的要素是資本，最充足的則是土地和勞動(dòng)力，這被人們認為是常識。正是在這樣的常識支配下，才有關(guān)于“農村剩余勞動(dòng)力轉移”、“城鄉建設用地增減掛鉤”、“耕地占補平衡”、“工商資本下鄉”、“銜接資金支持”等等的政策設計，以鼓勵農村“人走出鄉村”、“地與城市同價(jià)”、“錢(qián)引入農村”，解決鄉村振興的“人”、“地”、“錢(qián)”難題。然而，鄉村振興的困難真是在于鄉村“人太多”、“地不值錢(qián)”和“資金不足”嗎？

毛澤東主席說(shuō)，“沒(méi)有調查就沒(méi)有發(fā)言權”，所以，要了解真實(shí)的鄉村發(fā)展困難，捷徑就是走入鄉村。秉持著(zhù)這樣的理念，我借著(zhù)今年受組織委派來(lái)?？卩l村振興局掛職的機會(huì )，報到上班之后就十分急切想找機會(huì )去農村看看。在這一個(gè)多月的時(shí)間里，我走了?？谑?個(gè)區的大概10個(gè)鄉鎮，跟農民、鄉鎮干部、鄉村創(chuàng )業(yè)者、下鄉的工商資本企業(yè)家以及縣區干部交流，得到一些跟教科書(shū)不一樣的認識，如今鄉村振興的困難，不是大家常說(shuō)的“人往哪里去”和“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題，而是“哪里的土地可以用”的難題！

我們知道，鄉村發(fā)展的首要任務(wù)是產(chǎn)業(yè)振興，這已經(jīng)成為人們的共識。形成這樣的共識并不容易，因為長(cháng)期生活在城鄉二元結構中的人們，根深蒂固地認為鄉村產(chǎn)業(yè)就是農業(yè)，甚至只能發(fā)展種植業(yè)，通俗一點(diǎn)說(shuō)就是種田。中國人多地少，所以才有“農村人口往哪里去”這樣的疑問(wèn)?？墒乾F在你到農村去看看，會(huì )發(fā)現兩個(gè)變化：一是農村人口很稀缺，出現“村莊空心化”?，F在農村請人干活，60多歲的老人一天工資都要120~150元，換算一下，就是大約3600~4500元的月工資。大家想想看，農民工在城市打工，平均工資是多少？最新公布的數據是，全國農民工人均月收入4432元，那是青壯年勞動(dòng)力的工資水平，也就跟農村老年勞動(dòng)力工資水平相當。這說(shuō)明農村現在不是勞動(dòng)力過(guò)剩，而是勞動(dòng)力不足。二是農村產(chǎn)業(yè)多元化，出現“三產(chǎn)融合新業(yè)態(tài)”?，F在論及農村的產(chǎn)業(yè)，很少有人認為農村只能種田。新發(fā)展格局的提出，賦予了鄉村產(chǎn)業(yè)更豐富的發(fā)展內涵，比如休閑農業(yè)、康養產(chǎn)業(yè)、都市農業(yè)、農產(chǎn)品初加工、深加工和精加工，農業(yè)觀(guān)光旅游等等，都是鄉村產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。

正是由于上述兩個(gè)變化，改變了農村產(chǎn)業(yè)的要素需求，一方面，農村不再是簡(jiǎn)單的勞動(dòng)力要素供給方，由于鄉村多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對勞動(dòng)力需求越來(lái)越旺盛，才會(huì )有如今農村勞動(dòng)力的高價(jià)格；另一方面，農村的土地不再只能作為換取財產(chǎn)性收入的要素，隨著(zhù)鄉村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，土地越來(lái)越成為不可或缺的稀缺性要素，所以農民的觀(guān)念才會(huì )發(fā)生從“逃離土地”到“守護土地”的轉變。由此來(lái)看，簡(jiǎn)單地將鄉村振興的困難，歸結為如何實(shí)現“人出去，錢(qián)進(jìn)來(lái)，土地變財產(chǎn)”，是嚴重偏離鄉村現實(shí)的一種判斷。

鄉村振興推進(jìn)過(guò)程中的困難，缺地勝過(guò)缺錢(qián)，是很多地方基層干部的真實(shí)感受。我們知道，2020年脫貧攻堅任務(wù)完成之后，中央為了鞏固脫貧攻堅成果，設定了5年過(guò)渡期，并出臺政策要求在過(guò)渡期實(shí)施“四摘四不摘”政策，即摘帽不摘責任、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘政策、摘帽不摘監管。為了落實(shí)“四不摘政策”，中央不斷加大對鄉村建設的資金投入力度，僅僅資金來(lái)源就有很多渠道，比如：（1）銜接資金。即中央財政安排的“銜接推進(jìn)鄉村振興補助資金”，并且地方政府也有相應的配套專(zhuān)項資金，用于“推動(dòng)脫貧地區更多依靠發(fā)展來(lái)鞏固拓展脫貧攻堅成果”，這些資金“優(yōu)先支持聯(lián)農帶農富農產(chǎn)業(yè)發(fā)展”；（2）企業(yè)專(zhuān)項債券。2015年國務(wù)院出臺了《關(guān)于推進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見(jiàn)》后，2017年國家發(fā)改委頒布《農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展專(zhuān)項債券發(fā)行指引》，允許農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等發(fā)行用于農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目的企業(yè)債券，支持產(chǎn)業(yè)融合型、農業(yè)內部融合型、產(chǎn)業(yè)鏈延伸型、農業(yè)多功能拓展型、新技術(shù)滲透型、多業(yè)態(tài)復合型等六大類(lèi)農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目；（3）地方政府專(zhuān)項債券。財政部辦公廳、國家發(fā)改委辦公廳在《關(guān)于申報2022年新增專(zhuān)項債券項目資金需求的通知》中，強調專(zhuān)項債券重點(diǎn)用于農林水利、生態(tài)環(huán)保、城鄉冷鏈物流基礎設施等涉農項目；（4）土地出讓收入和收益。根據中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍  優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》，農業(yè)農村部出臺了《關(guān)于提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例的考核辦法》，其中明確規定“要確保各地土地出讓收入用于農業(yè)農村比例分年度穩步提高”，到“十四五”期末，“用于農業(yè)農村比例應達到土地出讓收益50%以上的同時(shí)，不低于土地出讓收入的8%，或者達到土地出讓收入的10%以上”；（5）社會(huì )資本。農業(yè)農村部和國家鄉村振興局聯(lián)合農業(yè)發(fā)展銀行、農業(yè)銀行等多家單位，發(fā)布了《社會(huì )資本投資農業(yè)農村指引（2021）》，強調堅持尊重農民主體地位，保護農民利益的前提下，鼓勵社會(huì )資本投資現代種養業(yè)、現代種業(yè)、鄉村富民產(chǎn)業(yè)、農產(chǎn)品加工流通業(yè)、鄉村新型服務(wù)業(yè)、生態(tài)循環(huán)農業(yè)、農業(yè)科技創(chuàng )新、農業(yè)農村人才培養、農業(yè)農村基礎設施建設、智慧農業(yè)建設、農村創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新、農村人居環(huán)境整治、農業(yè)對外合作等13個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。

由此可見(jiàn)，盡管資金對于剛剛脫貧的農村地區來(lái)說(shuō)是稀缺的，但畢竟資金的來(lái)源渠道很多，融資的方式也很多，只要地方政府和鄉村基層想辦法，籌集資金總是有路可走的。但是我們在調研中發(fā)現，基層干部面對眾多資金的到來(lái)，表現出來(lái)的不是喜悅，更多的是苦惱。我最近在?？谑姓{研幾個(gè)縣市區今年的銜接資金運用進(jìn)度過(guò)程中發(fā)現，目前能夠按照上級要求進(jìn)度完成任務(wù)的幾乎為零，大多數地方產(chǎn)業(yè)項目資金的使用進(jìn)度十分緩慢，甚至根本沒(méi)有使用，從而出現一邊是資金閑置，一邊是產(chǎn)業(yè)凋零的狀況。其實(shí)，銜接資金的量并不大，整個(gè)?？谑幸膊贿^(guò)在1.5億左右，分到每個(gè)區，最多的不到5000萬(wàn)，最少的3000萬(wàn)多一點(diǎn)。這些剛剛脫貧的農村地區，為什么會(huì )出現花這么一點(diǎn)資金都很困難的境況呢？

鄉村振興的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)振興，因此中央要求各類(lèi)資金投入農村地區，應主要用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎設施建設。比如，中央銜接資金用于產(chǎn)業(yè)的比例要求不低于55%，而且不低于上一年的水平，地方銜接資金用于產(chǎn)業(yè)的比例也要不低于50%。使用這些資金的通常做法是，各鄉鎮基層單位通過(guò)建立項目庫的形式，先將征得的預發(fā)展項目經(jīng)過(guò)初步審核后納入到項目庫當中，資金到位后根據資金量的分配再與項目庫的項目進(jìn)行匹配，決定資金使用流向。資金使用緩慢的原因，從表面看是由于資金下?lián)軙r(shí)間較短，項目審批時(shí)間較長(cháng)所致，但是，如果問(wèn)及為什么不能提前將項目審批程序走完再入庫，資金到位就可以立即實(shí)施？答案就集中在土地指標獲取的困難上。既然是產(chǎn)業(yè)項目的資金，自然要落在產(chǎn)業(yè)項目上，而產(chǎn)業(yè)項目要落地，就得要有可以利用的土地才行。但如今，鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地面臨重重約束：

一是耕地紅線(xiàn)約束。農村看似到處都是土地，不像城市到處都是樓房，但在今天，城市樓房的蔓延，正是農村產(chǎn)業(yè)用地困境的重要根源。國家劃定18億畝耕地紅線(xiàn)，是為了確保糧食安全。但是，耕地不能減少，城市要擴張，二者的矛盾如何解決？于是在制度設計上，使用了“耕地占補平衡”的政策。所謂“占補平衡”，就是城市建設使用的耕地，要按照“占多少，墾多少”的原則，由建設單位補充相應的耕地，以保證耕地不減少。于是在現實(shí)中，為了城市的擴張，就只能用農村的土地來(lái)補齊，城市擴張越快，農村的土地被劃入“耕地保護紅線(xiàn)”的速度就越快。海南省是個(gè)島，腹地比較小，還有火山巖石等地貌，耕地本身比較稀缺。在這樣的條件下，城市擴張過(guò)程中占用的耕地，要在農村地區找到相應的耕地來(lái)補充，的確是一件比較困難的事情。所以，只要城市稍有擴張的沖動(dòng)，就會(huì )有周邊農村地區的土地被劃入基本農田紅線(xiàn)保護范圍。從鄉村基層干部了解到，不少鄉村地區除了已有的建筑，已經(jīng)基本被劃入到紅線(xiàn)保護范圍之內了，很難找到一塊不是耕地或者林地的空地，甚至在少數地方，一些石山地、崗坡地都在紅線(xiàn)范圍之內，從全國來(lái)看，“趕耕地上山”的現象也不是個(gè)案。在這樣的情況下，即便有資本進(jìn)入鄉村，苦于找不到一塊可以使用的土地，沒(méi)有辦法蓋起廠(chǎng)房，也只能作罷。有一個(gè)村干部說(shuō)，他想利用本地的特色資源，在村里辦一個(gè)特色茶葉加工廠(chǎng)，就因為找不到地方而使項目擱置?，F在鄉村土地的性質(zhì)，不是基本農田就是林地，已經(jīng)很少所謂“荒山、荒丘、荒溝、荒灘”的四荒地。但“四荒地”畢竟還是“四荒地”，是種不了莊稼的，這就導致農村一方面大量“四荒地”處于閑置狀態(tài)，另一方面這些“四荒地”因具有基本農田的性質(zhì)而無(wú)法用于鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是土地產(chǎn)權約束。我國農村土地從產(chǎn)權歸屬角度上說(shuō)，屬于村集體所有，只是將經(jīng)營(yíng)權承包給農戶(hù)，實(shí)現兩權分離。這項制度設計的初衷，是為了解決土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的激勵難題，調動(dòng)農民的生產(chǎn)積極性?！掇r村土地承包法》規定，符合資格條件的農戶(hù)，可以承包農村集體所有，或者國家所有由集體使用的用于農業(yè)生產(chǎn)的土地，主要包括耕地、林地、草地，“四荒地”如果用于農業(yè)生產(chǎn)，也可以承包。在法律的角度上，村集體經(jīng)濟組織是發(fā)包方，具有村集體經(jīng)濟組織成員資格的農民是承包方，雙方遵循身份性、無(wú)償性、平等性原則，以“按戶(hù)承包、按人分地”的方式，實(shí)行農村土地的承包經(jīng)營(yíng)，并規定在承包期內，發(fā)包方不得收回承包地。但按照《土地管理法》和《基本農田保護條例》的規定，如果出現棄耕拋荒，或者由于公益事業(yè)需要，集體經(jīng)濟組織可以收回土地，而且不支持棄耕拋荒的村民主張補償。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，現在依靠承包地獲取經(jīng)營(yíng)性收入的農村居民越來(lái)越少，大多數的農村居民要么外出務(wù)工，要么本地就業(yè)創(chuàng )業(yè)形成收入的主要來(lái)源。在這樣的情況下，村集體經(jīng)濟組織職能比較完善的地區，農村土地大多數已經(jīng)通過(guò)流轉方式回到村集體經(jīng)濟組織手中，并由農民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農場(chǎng)、種田大戶(hù)等新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)這些土地，形成規模經(jīng)營(yíng)的聚合效應，推動(dòng)鄉村產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展。但在欠發(fā)達地區，由于村集體經(jīng)濟組織的功能弱化，沒(méi)有相應的組織土地流轉和推動(dòng)土地規?；?jīng)營(yíng)的能力，土地仍然散落在農戶(hù)家庭當中。土地的碎片化進(jìn)一步導致鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地困難，而農戶(hù)家庭又不可能僅僅依賴(lài)這些零星的土地收益為生，從而出現嚴重的拋荒現象。

三是政策導向約束。農村地區除了基本農田，還有一塊重要的土地資源，那就是集體建設用地。農業(yè)農村部曾經(jīng)會(huì )同自然資源部，明確對利用存量建設用地發(fā)展休閑農業(yè)、鄉村旅游等農村二三產(chǎn)業(yè)的市、縣，可以給予新增建設用地計劃指標獎勵，對使用荒山、荒坡、荒灘及石漠化、邊遠海島土地建設的旅游項目，優(yōu)先安排新增建設用地計劃指標。自然資源部同意農業(yè)農村部可用10%的建設用地發(fā)展鄉村振興產(chǎn)業(yè)計劃指標。同時(shí)要求，在鄉村國土空間規劃和村莊規劃中，預留不超過(guò)5%的建設用地機動(dòng)指標，支持零星分散的鄉村文旅設施及農村新產(chǎn)業(yè)用地。2020年的中央一號文件也要求，省級制定土地利用年度計劃時(shí)，應安排至少5%新增建設用地指標保障重點(diǎn)鄉村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項目用地。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，建設用地仍然存在比較嚴重的城市偏向，一些鄉鎮真正能夠得到的建設用地指標不過(guò)3、5畝，一個(gè)縣市區不過(guò)三、五十畝，對于鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展就是杯水車(chē)薪，就發(fā)展產(chǎn)業(yè)而言，如此零碎的3、5畝地根本派不上用場(chǎng)。盡管說(shuō)國家支持“通過(guò)村莊整治、土地整理等方式結余的農村集體建設用地，優(yōu)先發(fā)展鄉村產(chǎn)業(yè)項目”，也鼓勵“農村宅基地改革試點(diǎn)，探索農村集體經(jīng)濟組織以出租、入股、合作等方式盤(pán)活利用閑置宅基地和農房”，但在現實(shí)中，只要能夠獲得建設用地指標，大多情況下都會(huì )集中用于城市建設，很少用于鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。宅基地改革中，將農村宅基地復墾得到的土地指標，賣(mài)給城市作為建設用地，是很多地方政府積極推崇的做法。

所以，與資金相比，鄉村振興遇到的土地難題要大得多，也具體得多。土地不像資金，可以通過(guò)不同渠道獲得開(kāi)源，土地指標是這里用得多，就必須其它的地方用得少。在多主體的博弈中，出于資源使用效率和經(jīng)濟總量需求的考慮，鄉村土地資源向城市流動(dòng)的趨勢幾乎是無(wú)法改變的。因此，解決鄉村產(chǎn)業(yè)振興的土地困境難題，還得從盤(pán)活土地存量和改變要素組合方式入手：

一是盤(pán)點(diǎn)土地資源，做到賬實(shí)相符，還土地以真實(shí)面目。也就是說(shuō)，不要被人為的耕地紅線(xiàn)框死了土地，應該認真實(shí)施土地盤(pán)點(diǎn)，真正屬于耕地的土地，就要按照國家規定嚴格用于食物生產(chǎn)，尤其是用于糧食生產(chǎn)，這是確保糧食安全的需要。但對于因“占補平衡”被人為劃入耕地紅線(xiàn)的“非耕地”，應該還其真實(shí)本原，讓這些土地從“耕地紅線(xiàn)”的閑置中擺脫出來(lái)，按照中央的要求，發(fā)揮“四荒地”在鄉村旅游、休閑農業(yè)甚至是農產(chǎn)品加工業(yè)等鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。

二是完善體制機制，強化村集體組織功能，實(shí)現土地集約化經(jīng)營(yíng)。土地碎片化導致的拋荒現象，造成土地的極大浪費。因此，要通過(guò)體制機制創(chuàng )新，賦權村集體經(jīng)濟組織整合村莊土地資源。這需要消除不同法律法規關(guān)于土地承包權責與收回承包土地權限之間的沖突，做到整合村莊土地資源有法可依。即便是在海南“羊山地區”所存在的“土地回老家”的特殊情況，也要通過(guò)鼓勵、激勵等手段，增強農戶(hù)實(shí)現土地入股、土地經(jīng)營(yíng)權流轉、土地出租的意愿，促成土地的規?；s化使用，使有限的土地資源得到合理的配置，以推動(dòng)鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是靈活運用政策，打破行政區劃限制，建立鄉鎮共享園區。一方面，對于鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的可共享的支撐平臺，應該納入城市建設的范圍來(lái)解決土地使用難題。比如，農產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)園、農產(chǎn)品冷鏈物流園、大型田園綜合體、大型農旅休閑觀(guān)光項目等，在海南省自貿港建設過(guò)程中，都是具有高度的城鄉融合性質(zhì)的載體，應該納入自貿港建設和城市發(fā)展的用地范圍，來(lái)解決土地使用指標難題。另一方面，對于一些需要建設在農村地區的農產(chǎn)品集散地建設、物流節點(diǎn)建設，農產(chǎn)品初加工基地建設等，可以將預留用于支持鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建設用地集中使用，打破行政區劃制約，建設鄉鎮共享園區。當然，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，需要逐步改善土地使用的城市偏向政策，推進(jìn)城鄉融合發(fā)展，這不僅是鄉村振興的要求，也是新發(fā)展格局的要求。